Αποκαλυπτική για τις συνθήκες που οδήγησαν στο πρώτο Μνημόνιο και το πώς αυτό σχηματοποιήθηκε παρακάμπτοντας «απαράβατους» έως τότε κανόνες του ΔΝΤ είναι έκθεση του ανεξάρτητου Γραφείου Αξιολόγησης (Independent Evaluation Office – ΙEO) του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου. Σε αυτή γίνεται ξεχωριστή αναφορά-ερευνά για το ρόλο του Ταμείου στα πλαίσια του πρώτου ελληνικού προγράμματος διάσωσης το 2010 (Stand-by Arrangement 2010).
Τα συμπεράσματα περιέχουν αρκετή δόση κριτικής για όλους τους συμμετέχοντες του προγράμματος -το ίδιο το ταμείο δηλαδή, τη χώρα μας και τους Ευρωπαίους εταίρους- χωρίς ωστόσο να «κατακεραυνώνει» τις επιλογές του Ταμείου. Υπάρχουν όμως σαφείς αιχμές τόσο για το ρόλο του τότε Γενικού Διευθυντή Στρος Καν, όσο και για τους τεχνοκράτες που σχεδίασαν και παρακολούθησαν το πρόγραμμα.
Γίνεται ωστόσο εκτενής αναφορά στις συνθήκες και τις πολιτικές αναγκαιότητες που επέβαλαν το να χρηματοδοτήσει το Ταμείο το πρόγραμμα αλλάζοντας τον ίδιο του τον κανονισμό που προέβλεπε ότι πρέπει να εξασφαλίζεται βιωσιμότητα χρέους καθώς επικράτησε η «εντολή» των ευρωπαίων να μην γίνει αναδιάρθρωση. Η επιλογή αυτή μάλιστα, όπως τονίζει η Κριστίν Λαγκάρντ σχολιάζοντας την έρευνα έδωσε τον χρόνο που χρειάζονταν η ευρωζώνη για να χτίσει τα «τείχη προστασίας».
Καταγράφει μάλιστα δηλώσεις εμπλεκομένων στις οποίες υποστηρίζεται ότι το ΔΝΤ πρακτικά «προσαρμόστηκε» στις αποφάσεις των ευρωπαίων να μην γίνει κούρεμα τις οποίες μάλιστα είχε αποδεκτεί από την πλευρά της και η (τότε) ελληνική κυβέρνηση.
«Το Μάιο του 20120, το Εκτελεστικό Συμβούλιο του ΔΝΤ ενέκρινε μια απόφαση να παράσχει κατ’ εξαίρεση πρόσβαση σε χρηματοδότηση (exceptional access financing) στην Ελλάδα χωρίς να επιδιώξει μια προληπτική αναδιάρθρωση χρέους, αν και το δημόσιο χρέος της είχε κριθεί μη βιώσιμο με υψηλό βαθμό πιθανότητας», αναφέρεται στην έκθεση.
«Ο κίνδυνος μετάστασης ήταν ένας σημαντικός προβληματισμός στην λήψη της απόφασης αυτής. Υπήρξε μια επιφανειακή εφαρμογή της πολιτικής του ΔΝΤ στην κατ’ εξαίρεση πρόσβαση στους πόρους του Ταμείου, η οποία απαιτεί την έγκαιρη συμμετοχή του Συμβουλίου».
Αφού σημειώνει ότι οι κρίσιμες αποφάσεις ελήφθησαν χωρίς ουσιαστική εμπλοκή του Εκτελεστικού Συμβουλίου αποφαίνεται ότι «η έγκαιρη και ενεργητική εμπλοκή του Συμβουλίου μπορεί να είχε ή να μην είχε οδηγήσει σε μια διαφορετική απόφαση, αλλά θα είχε ενισχύσει την νομιμότητα της όποιας απόφασης».
Ο ρόλος των ευρωπαίων
Η έκθεση δείχνει ότι το ΔΝΤ «προσαρμόστηκε» στις απαιτήσεις των ευρωπαίων που δεν ήθελαν να «αγγίξει» το χρέος. Έτσι, «το ΔΝΤ έχασε την χαρακτηριστική του ευελιξία ως διαχειριστής κρίσεων. Κει επειδή η Ευρωπαϊκή Επιτροπή διαπραγματευόταν εκ μέρους του Eurogroup, το σχήμα της τρόικας υπέβαλε από την αρχή σε πολιτικές πιέσεις τις τεχνικές κρίσεις του προσωπικού του ΔΝΤ».
Διχασμένα τα στελέχη του Ταμείου
Ενδεχομένως καμία άλλη απόφαση του ΔΝΤ σχετικά με την κρίση της ευρωζώνης δεν έχει δεχτεί περισσότερη κριτική από αυτήν της παροχής κατ’ εξαίρεσης πρόσβασης σε χρηματοδότηση στην Ελλάδα αν και το δημόσιο χρέος της είχε κριθεί μη βιώσιμο με υψηλό βαθμό πιθανότητας, αναφέρει η έκθεση.
«Η απόφαση να μην επιδιωχθεί μια προληπτική αναδιάρθρωση χρέους άφησε αναπάντητες τις ανησυχίες για την βιωσιμότητα του χρέους. Διόγκωσε επίσης την απαιτούμενη δημοσιονομική προσαρμογή, συμβάλλοντας έτσι, τουλάχιστον σε ένα βαθμό, σε μια μεγάλη συρρίκνωση του ΑΕΠ και στην επακόλουθη απώλεια στήριξης του προγράμματος από τον κόσμο. Επιπρόσθετα, επιτρέποντας στους ιδιώτες πιστωτές να μειώσουν την έκθεση τους, η απόφαση μείωσε την ποσότητα του δημόσιου χρέους που ήταν επιλέξιμο για το κούρεμα που τελικά συνέβη την άνοιξη του 2012».
Όπως καταγράφεται, αν και επικρατούσε γενικευμένος σκεπτικισμός στο προσωπικό του ΔΝΤ, τα υψηλόβαθμα στελέχη του ΔΝΤ ήταν διχασμένα όσον αφορά το ζήτημα. Συνεντεύξεις με υψηλόβαθμα στελέχη που είχαν εμπλακεί στις εξελίξεις, δείχνουν πως οι απόψεις ήταν σχεδόν απόλυτα μοιρασμένες. Μια ομάδα είχε την θέση πως με ισχυρή δράση η Ελλάδα θα μπορούσε να διαχειριστεί την κρίση με επιτυχία χωρίς ένα κούρεμα χρέους. Μια άλλη ομάδα πίστευε ότι το ελληνικό χρέος δεν ήταν βιώσιμο με υψηλό βαθμό πιθανότητας και ότι μια αναδιάρθρωση χρέους ήταν εφικτή και ότι η οποιαδήποτε μετάσταση θα ήταν διαχειρίσιμη αν η αναδιάρθρωση εκτελούνταν σωστά. Μια τρίτη ομάδα συμφωνούσε ότι το χρέος δεν ήταν βιώσιμο με υψηλό βαθμό πιθανότητας αλλά ένιωθε ότι η αναδιάρθρωση χρέους σε εκείνο το χρονικό σημείο δεν θα ήταν εφικτή, δεδομένων των χρονικών περιορισμών, ή θα ήταν πολύ ριψοκίνδυνο να επιχειρηθεί, δεδομένης της έλλειψης ευρωπαϊκού τοίχους προστασίας.
«Η απόφαση του Γενικού Διευθυντή ήταν να συνταχθεί με την απόφαση που είχαν ήδη λάβει οι Ευρωπαίοι αξιωματούχοι και να δοκιμάσει την πιθανότητα, όσο αβέβαιη και να ήταν, να αποκατασταθεί η χρηματοπιστωτική και μακροοικονομική σταθερότητα της Ελλάδας μέσω χρηματοδότησης από τον επίσημο τομέα, δημοσιονομικής προσαρμογής και διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων – αποφεύγοντας οποιαδήποτε άμεση επίπτωση από μια προληπτική αναδιάρθρωση χρέους», σημειώνεται.
Η κριτική
Η έκθεση σε μεγάλο βαθμό αναγνωρίζεται ότι σε καταστάσεις κρίσης είναι πολύ δύσκολο να γίνουν ορθές προβλέψεις. Αλλωστε τόσο η Κριστίν Λαγκάρντ, όσο και το Εκτελεστικό Συμβούλιο στις δηλώσεις τους με αφορμή την έκθεση σημειώνουν τις «πρωτοφανείς συνθήκες» και τα «αχαρτογράφητα νερά» στα οποία κινούνταν η παγκόσμια οικονομία το 2010.
Οι ειδικές συνθήκες που επικράτησαν την περίοδο μετά το 2008 και την κατάρρευση της Lehman Brothers αλλά και τα ειδικά χαρακτηριστικά της χώρας μας έκαναν το πρόγραμμα να είναι ιδιαίτερα δύσκολο να επιτύχει.
Τα σημεία έντονης κριτικής από το ΙΕΟ στις αποφάσεις του ΔΝΤ είναι:
1. Η στρατηγική του προγράμματος είχε εξ’ αρχής μεγάλο ρίσκο εκτέλεσης και οι λόγοι ήταν πολλοί. Καταρχήν, η χρονική διάρκεια του προγράμματος ήταν μικρή. Η έλλειψη μεγαλύτερης χρηματοδότησης από τους Ευρωπαίους εταίρους και όχι εκ των προτέρων αναδιάρθρωση του χρέους για να διορθωθούν οι μεγάλες ανισορροπίες της ελληνικής οικονομίας ήταν βέβαιο ότι θα έκανε την πρόκληση επιτυχίας του προγράμματος τιτάνια. Ο συνδυασμός του υπερβολικά μεγάλου χρέους, της υπερτιμημένης πραγματικής συναλλαγματικής ισοτιμίας, της εύθραυστης ελληνικής κυβέρνησης, της μη-διάθεσης ανάληψης της ιδιοκτησίας του προγράμματος και ο αδύναμος και κλειστός επιχειρηματικός τομέας σήμαιναν ότι η προσαρμογή επρόκειτο να αποδειχθεί πολύ δύσκολη.
2. Στη συντριπτική πλειονότητα των προγενέστερων προγραμμάτων του ΔΝΤ σε αναπτυσσόμενες και ανεπτυγμένες χώρες, το PSI, η συμμετοχή δηλαδή του ιδιωτικού τομέας, προηγείται της χορήγησης των δανείων διάσωσης από το ταμείο. Ο συνδυασμός χρηματοδότησης από δημόσιες και ιδιωτικές πηγές συνήθως είναι αρκετός για να διατηρηθεί η βιωσιμότητα του χρέους μακροπρόθεσμα ενώ με αυτόν τον τρόπο επιτυγχάνεται μια κατάλληλη ισορροπία μεταξύ τους μίγματος της προσαρμογής και της χρηματοδότησης.
Στην περίπτωση της Ελλάδος όμως, το ΔΝΤ δεν επέβαλε η αναδιάρθρωση ή έστω το re-profiling του ελληνικού χρέους να γίνει εκ των προτέρων και τη Stand-by Arrangement, φοβούμενο τη μετάδοση της κρίσης λόγω των ειδικών συνθηκών που επικρατούσαν ελέω της πρόσφατης κατάρρευσης της Lehman Brothers. Το αποτέλεσμα ήταν ότι όταν τελικά έλαβε χώρα το PSI, να είναι πολύ λίγο και πολύ αργά.Συνεπώς, η αναδιάρθρωση του χρέους εκ των προτέρων θα ήταν καλύτερο για την Ελλάδα, αν και αυτό δεν ήταν αποδεκτό μέτρο ούτε από τους Ευρωπαίους εταίρους.
3. Για να μπορέσει το χρέος να εισέλθει σε μια βιώσιμη πορεία το ελληνικό δημόσιο χρέος, το πρόγραμμα προέβλεπε μια ασυνήθιστα ισχυρή και εμπροσθοβαρή δημοσιονομική προσπάθεια. Για να δοθούν τα 30 δισ. ευρώ που ήταν η συμμετοχή του ταμείο στο πρώτο πρόγραμμα, το staff έκρινε το χρέος ότι θα είναι «on balance», σε ισορροπία δηλαδή.
Τα μέλη του ΔΝΤ δεν ήταν σίγουρα για τη βιωσιμότητα του ελληνικού χρέους εξ’ αρχής. Υιοθετήθηκαν συνεπώς μια σειρά από υπερβολικά αισιόδοξες παραδοχές για τις προοπτικές πρόσβασης της Ελλάδας στην αγορά δανεισμού, για τους δημοσιονομικούς πολλαπλασιαστές, για τον αντίκτυπο των πολιτικών εσωτερικής υποτίμησης, αλλά και για τα οφέλη των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και των εσόδων από τις ιδιωτικοποιήσεις. Με πιο ρεαλιστικές υποθέσεις, οι προβλέψεις για τη βιωσιμότητα του χρέους στην Ελλάδα θα ήταν ακόμα πιο δυσοίωνες, αλλά από την άλλη πλευρά ίσως να είχε ως αποτέλεσμα μια πιο ανοικτή και πιο διεξοδική συζήτηση των πιθανών εναλλακτικών λύσεων. Με αυτόν τον τρόπο θα μπορούσε να αποφευχθεί η αντίληψη που υπάρχει ότι το ΔΝΤ ενέδωσε στις πολιτικές πιέσεις των Ευρωπαίων.
4. Η εμπροσθοβαρής διάρθρωση του προγράμματος προέβλεπε μείωση του ελλείμματος κατά 11,1% του ΑΕΠ μέχρι το 2013. Η προσαρμογή που ζητήθηκε ήταν απίστευτη, όπως και το γεγονός ότι η Ελλάδα πέτυχε αυτή τη δημοσιονομική προσαρμογή, μειώνοντας το έλλειμμα από το 15% το 2009 στο 3% το 2013. Ωστόσο οι φιλόδοξοι στόχοι στα πρωτογενή πλεονάσματα επιτεύχθηκαν με αυξήσεις στις καθυστερούμενες οφειλές και μη διατηρήσιμες αναβολές σε αμυντικές δαπάνες και κοινωνική ασφάλιση.
5. Οι εκτιμήσεις των δημοσιονομικών πολλαπλασιαστών ήταν πολύ χαμηλές, γεγονός που είχε ως αποτέλεσμα να υποεκτιμηθεί το πραγματικό κόστος που είχε η δημοσιονομική εξυγίανση και προσαρμογή. Το πρόγραμμα αρχικά υπέθετε πολλαπλασιαστή της τάξεως της 0,5 φοράς, παρά το γεγονός ότι το προσωπικό του ΔΝΤ γνώρισε ότι σε μια κλειστή σχετικά οικονομία όπως της Ελλάδας, χωρίς το εργαλείο της συναλλαγματικής ισοτιμίας, το δημοσιονομικό σοκ θα μεγεθύνονταν. Οι πρόσφατες αναλύσεις του ελληνικού προγράμματος λαμβάνουν πλέον υπόψη τους πολλαπλασιαστή δύο φορές μεγαλύτερο.
6. Οι στόχοι για τις ιδιωτικοποιήσεις ήταν παραπάνω από φιλόδοξοι. Η αισιοδοξία για τα έσοδα από τις ιδιωτικοποιήσεις σηματοδότησε μια εικόνα προς τα έξω ότι το από το πρόγραμμα έλλειπαν πόροι, σε μια χρονική στιγμή που οι χειρότερες από το αναμενόμενο οικονομικές συνθήκες προκάλεσαν ακόμα μεγαλύτερες δυσκολίες στη δυναμική του χρέους.
7. Οι μελλοντικές προοπτικές για την εξέλιξη του ΑΕΠ της χώρας ήταν υπερεκτιμημένες. Η ανάπτυξη της χώρας προ της κρίσης είχε ξεπεράσει τις πραγματική δυνατότητα της οικονομίας.
8. Τέλος, παρότι η έλλειψη ρεαλισμού στο πρόγραμμα ήταν εμφανής, οι παραδοχές του προγράμματος έμειναν σε μεγάλο βαθμό χωρίς αναθεώρηση μέχρι την πέμπτη αξιολόγηση του το Δεκέμβριο του 2011.